De bestuurlijke boete
11. Eiseres voert aan dat de bestuurlijke boete ten onrechte is opgelegd. Eiseres beschikt namelijk wel over een registratienummer. Bovendien is de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) en dus ook de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht (Huisvestingsverordening) niet op haar arken van toepassing. Zij exploiteert bedrijfsschepen en die vallen, volgens eiseres, onder andere wetgeving, zoals de Havenwet en de Binnenvaartwet.
12. Artikel 23a, eerste lid, van de Huisvestingswet bepaalt dat het verboden is om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad of het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en gelegen in een in die verordening aangewezen gebied, voor een in die verordening omschreven vorm van toeristische verhuur aan te bieden zonder het registratienummer van die woonruimte te vermelden bij iedere aanbieding van die woonruimte voor toeristische verhuur. Dit verbod is van toepassing op elke vorm van toeristische verhuur en voor alle woonruimte in de gemeente Utrecht. Woonruimte is in artikel 1 van de Huisvestingswet omschreven als een ‘besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden’.
13. De rechtbank is van oordeel dat de arken voldoen aan de definitie van woonruimte. De woonarken vallen namelijk niet onder de uitzonderingscategorie ‘Schepen voor verblijf en bestemd en gebruik voor de vaart’, zoals opgenomen in de Wet verduidelijking voorschriften woonboten. De woonarken van eiseres zijn niet bestemd voor de vaart. Dat betekent dat de Huisvestingwet 2014 en de Huisvestingsverordening wel op de arken van toepassing zijn. In beroep heeft eiseres een afschrift uit het registratiesysteem Toeristische Verhuur overgelegd. Hieruit volgt volgens eiseres dat zij vanaf 4 januari 2022 beschikt over een registratienummer voor een Bed and Breakfast. Dit maakt echter voor het opleggen van de bestuurlijke boete niet uit. Eiseres had bij de aanmelding van de arken voor toeristische verhuur het registratienummer moeten vermelden. Dat heeft ze niet gedaan en dat heeft eiseres ook niet betwist.
14. Het college was dus bevoegd om eiseres te beboeten. Het boetebedrag komt voort uit de bijlage ‘tabel bestuurlijke boete’ van de Huisvestingsverordening. Verder bepaalt het derde lid van artikel 5:46 van de Awb dat onder bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van het bij een verordening vastgestelde boetebedrag. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht zijn volgens vaste rechtspraak bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om een boete te matigen. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om het boetebedrag te matigen. De bestuurlijke boete blijft in stand.
De last onder dwangsom
Bevoegdheid
Planologische situatie
15. De [locatie 2] heeft op grond van het bestemmingsplan ‘ Cartesius e.o. ’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Water’ en de gebiedsaanduiding ‘other: industrieterreinzone’. De voor de enkelbestemming aangewezen gronden zijn bestemd voor waterlopen, waterhuishouding, verkeer te water (met inbegrip van lig-, laad- en losplaatsen), kruisingen met wegverkeer, groenvoorzieningen en kunstwerken en kademuren. Onder gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval verstaan ‘het gebruik van of het laten gebruiken van onbebouwde gronden als staan- of ligplaats voor onderkomens’. Onder ‘onderkomen’ wordt verstaan ‘een voor verblijf geschikt, al dan niet aan zijn bestemming onttrokken, vaar- of voertuig, ark of caravan, voorzover dat/die niet als een bouwwerk is aan te merken, alsook een tent’.
16. Het college heeft eiseres, als eigenaar, de last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de arken voor toeristische verhuur en bewoning.
17. Eiseres voert aan dat het college de handhavingsbesluiten heeft genomen zonder wettelijke grondslag. De arken zijn bedrijfsschepen, dus de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is bevoegd en niet de gemeente.
18. De rechtbank stelt vast dat er een bestemmingsplan is vastgesteld voor de [locatie 2] . De gemeenteraad is bevoegd om bestemmingsplannen vast te stellen. Het college is bevoegd om tegen met een bestemmingsplan strijdig gebruik handhavend op te treden. Dat er mogelijk ook andere regelgeving van toepassing is waarvoor andere autoriteiten bevoegd zijn, doet daar niet aan af.
Is sprake van een overtreding?
Onder de bestemming ‘Water’ is toeristische verhuur en bewoning niet toegestaan. Eiseres betwist niet dat de arken toeristisch worden verhuurd, zodat de rechtbank dat als een vaststaand feit aanneemt. Eiseres betwist wel dat sprake is van bewoning van de ark [ark 4] . Daarbij verwijst eiseres naar een verklaring van haar zoon van 18 juni 2024, waarin staat dat hij nooit op de ark heeft gewoond, maar dat hij aanwezig was vanwege zijn werkzaamheden.
21. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport. Dit sluit betwisting in rechte niet uit. Gekeken moet worden of het geleverde tegenbewijs van dien aard en strekking is dat het twijfel wekt aan de juistheid van het rapport.
Uit het proces-verbaal van bevindingen van 9 november 2023 blijkt onder andere dat de toezichthouders tijdens het aankloppen bij een van de andere kamers op de [ark 1] zagen dat er op de woonboot naast het terras een deur werd geopend ( [ark 4] ). De toezichthouders zagen en hoorden dat een man had open gedaan die hen aansprak. Desgevraagd hebben de toezichthouders het doel van hun bezoek uitgelegd. De man, die de zoon van eiseres bleek te zijn, heeft het volgende verklaard, of in woorden van gelijke strekking:
‘Ik verblijf hier in op de woonboot in [ark 4] . Ik verblijf hier samen met mijn vriendin […]. Mijn vriendin komt uit Nieuw-Zeeland. Ik ben de zoon van de eigenaresse. Ik betaal geen huur. Ik hou het hier ook een beetje in de gaten. Ik verblijf hier sinds een paar maanden. Ik denk vanaf maart 2023. Ik vertrek over een paar weken hier. Ik ga dan weg uit [plaats 1] . We hebben hier 6 kamers voor AirBnB en ik woon op een kamer die permanent wordt bewoond door mij. Dat is [ark 4] ’.
19. Als in een later stadium van een procedure verklaringen worden overgelegd die afwijken van een van de overtreding opgemaakt proces-verbaal of onder ambtseed opgemaakt boeterapport is het aan de rechter om deze verklaringen feitelijk te waarderen. Bij de beoordeling van dergelijke verklaringen mag worden betrokken dat de afwijkende verklaringen niet ten overstaan van een toezichthouder zijn afgelegd. Een verklaring die ten overstaan van een toezichthouder is afgelegd is doorgaans meer betrouwbaar dan een latere verklaring. De gehoorde persoon zal in dat stadium meer geneigd zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder laten leiden door ongewenste gevolgen die antwoorden voor hem of derden zouden kunnen hebben.
20. Op 9 november 2023 heeft de zoon van eiseres tegenover de toezichthouders verklaard dat hij woont op [ark 4] . Ruim 8 maanden later verklaart hij dat hij daar verblijft voor zijn werkzaamheden en dat hij woont op de [adres] , waar hij staat ingeschreven.
21. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het samenstel van feiten en omstandigheden uit het proces-verbaal van bevindingen heeft kunnen constateren dat een van de arken werd gebruikt voor bewoning. De latere verklaring van de zoon van eiseres wekt geen twijfel over de juistheid van het proces-verbaal. De inschrijving van de zoon op de [adres] maakt dat niet anders. Een inschrijving op een adres betekent niet dat de zoon niet zou kunnen wonen op de ark [ark 4] in de [locatie 2] .
22. Hiermee is voldoende vast komen te staan dat de door de op de arken aanwezige personen daar ofwel verbleven als toerist of om te wonen. Er is dus sprake van strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding.
Toetsingskader handhavingsbesluiten
23. Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan in beginsel verplicht is om handhavend op te treden tegen overtredingen. Onder bijzondere omstandigheden kan dat anders zijn. Bij de vraag of het college in dit geval had moeten afzien van handhavend optreden, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
24. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
25. De rechtbank stelt vast dat aan eiseres geen omgevingsvergunning is verleend voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat het college ook niet bereid zou zijn om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen. Er is dus geen zicht op legalisatie.
Strijd met het vertrouwensbeginsel?
26. Eiseres voert aan dat zij erop mocht vertrouwen dat de activiteiten op de arken rechtmatig waren vanwege een verleende expliciete toestemming van het college en de verleende ligplaatsvergunning.
27. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moeten voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen doorlopen worden. De eerste stap is of een uitlating of gedraging gekwalificeerd kan worden als een toezegging. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake is van een uitlating en/of gedraging van een ambtenaar die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend.
28. De rechtbank is van oordeel dat het college de last onder dwangsom niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft opgelegd. Eiseres heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat het college haar expliciete toestemming heeft gegeven voor de toeristische verhuur danwel bewoning van de arken.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel
29. Eiseres voert aan dat het college met de oplegging van een dwangsom in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Zij noemt als vergelijkbare gevallen andere bedrijfsschepen in de [locatie 2] of bedrijfshavens, die niet worden geconfronteerd met dergelijke handhavingsmaatregelen.
30. Op grond van vaste rechtspraak is het aan eiseres om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens haar op relevante punten vergelijkbaar zijn met haar situatie. De rechtbank stelt vast dat eiseres zelf geen vergelijkbare gevallen heeft aangedragen. De algemene verwijzing van eiseres naar andere bedrijfsschepen is daarvoor niet voldoende. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Is handhavend optreden anderszins onevenredig?
31. Eiseres voert aan dat handhavend optreden ook om andere redenen onevenredig is. Het college heeft nagelaten zorgvuldig onderzoek te verrichten naar de wettelijke status van de arken en de activiteiten op de arken. Ook wijst eiseres op de maatschappelijke impact (3000 studentroeiers die trainingsfaciliteiten verliezen) en op de persoonlijke impact (emotionele en psychologische belasting, aantasting van haar reputatie en de schending van het recht op privéleven en ondernemerschap) van deze besluiten op haar. Tot slot voert eiseres aan dat zij onevenredige financiële schade leidt. Hierbij noemt zij verlies aan inkomsten, oplopende schulden en een dreigend faillissement. Om deze redenen vindt eiseres dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
32. Zoals hiervoor overwogen is het uitgangspunt dat tegen een overtreding handhavend wordt opgetreden. Handhavend optreden heeft uiteraard nadelige gevolgen voor de overtreder. Dit betekent echter niet dat handhavend optreden alleen al daarom onevenredig is.
33. Het college stelt dat bij de besluitvorming een afweging is gemaakt tussen het algemeen belang dat met handhaving is gediend en de belangen van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat het college in dit geval het belang van handhaving van het bestemmingsplan zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van eiseres. Bovendien hebben de financiële omstandigheden niet alleen te maken met het bestreden besluit, maar zien die op het gehele traject, waarin eiseres van mening is dat zij is tegengewerkt door het college. Daarbij heeft eiseres haar belangen ook niet met (financiële) stukken onderbouwd.
34. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het voorgaande in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Er is dan ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhaving.
De invorderingsbeschikking
Conclusie en gevolgen
35. Het beroep van eiseres betreft de invorderingsbeschikking van 8 juli 2024. Het college heeft aan deze invorderingsbeschikking het controlerapport van 8 maart 2024 ten grondslag gelegd.
36. De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou namelijk afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
37. Niet in geschil is dat na afloop van de begunstigingstermijn niet aan de last onder dwangsom is voldaan, namelijk het staken van het toeristisch verhuren en bewonen van de arken. Het college was bevoegd tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Eiseres heeft aangevoerd dat het college geen hoor en wederhoor heeft toegepast. De rechtbank stelt vast dat eiseres in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen en daar ook gebruik van heeft gemaakt. Daarmee heeft het college hoor en wederhoor toegepast. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien.
38. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit is genomen op basis van nieuw recht in plaats van oud recht. Omdat het college de sanctiebesluiten wel heeft mogen nemen, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand. Het beroep tegen de invorderingsbeschikking is ongegrond.
39. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Schadevergoedingsverzoek
40. Eiseres heeft verzocht om toekenning van een schadevergoeding voor de door haar geleden financiële schade. Omdat de rechtbank de besluiten van het college niet onrechtmatig oordeelt, kan het verzoek om schadevergoeding niet worden toegewezen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 14 juni 2024 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 14 juni 2024;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- verklaart het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 8 juli 2024 ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eiseres moet vergoeden;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2025.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.