RECHTBANK NOORD-HOLLAND
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
Samenvatting
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 24/3936 (voorlopige voorziening) en HAA 24/3941 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 oktober 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
(gemachtigden: mr. C.J.R. van Binsbergen en mr. G.C. Strating),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college
(gemachtigde: C. Baarse).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats] (derde-partij).
1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom wegens het gebruik van het pand aan de [adres] in [plaats] als zelfstandig kantoor. Zij is het met de opgelegde last niet eens. Zij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan die met name zien op de beschermende werking van het overgangsrecht. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de voorzieningenrechter de opgelegde last.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom. Het gebruik van het pand als zelfstandig kantoor wordt beschermd door het overgangsrecht en daarom is van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden geen sprake. Hieronder legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van derde-partij en een eerdere melding over (parkeer)overlast heeft het college geconstateerd dat de loods op het adres [adres] in [plaats] , kadastraal bekend als gemeente Haarlemmermeer, sectie HLM03 C, nummer 5681 door eiseres wordt gebruikt als zelfstandig kantoor dat dienst doet als uitzendbureau. Volgens het college is dit gebruik in strijd met het geldende bestemmingsplan en wordt dit gebruik niet beschermd door het overgangsrecht. Omdat eiseres niet beschikt over een omgevingsvergunning die het gebruik als zelfstandig kantoor alsnog mogelijk maakt, heeft het college eiseres bij besluit van 4 oktober 2023 onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,- ineens, gelast de overtreding van artikel 2.1. eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. Met het bestreden besluit van 6 juni 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de last gebleven. De aan de last verbonden begunstigingstermijn is uiteindelijk opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij heeft daarnaast de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft op het verzoek en het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening op 16 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen [naam 1] (gebruiker van het pand), [naam 2] (eigenaar van het pand), de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van het college. Derde-partij is niet ter zitting verschenen.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
De (gestelde) overtreding heeft plaatsgevonden voor 1 januari 2024. De last is ook voor die datum opgelegd. Op grond van het overgangsrecht blijft het recht zoals dat voor die datum gold van toepassing
Wettelijk kader
4. De toepasselijke wettelijke regels en beleidsregels staan in de bijlage bij deze
uitspraak.
Is sprake van een overtreding?
5. De voorzieningenrechter stelt vast, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat het gebruik van het pand als zelfstandig kantoor in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ Hoofddorp Noord’. Aan het perceel is in dat bestemmingsplan de bestemming ‘Bedrijf’ met functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 2’ en functieaanduiding ‘Bedrijfswoning’ toegekend. De toepasselijke planregels staan alleen bedrijfsactiviteiten toe die behoren tot bedrijfscategorie 1 en 2 met daarbij behorende kantoren. Het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van zelfstandige kantoren wordt in de planregels gerekend tot een gebruik in strijd met deze bestemming. Daarvan is hier sprake.
Wordt het gebruik beschermd door het overgangsrecht?
6. Eiseres voert aan dat het gebruik als uitzendbureau onder het voorgaand bestemmingsplan was toegestaan en doet een beroep op het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan. Zij betoogt onder verwijzing naar uittreksels uit de Kamer van Koophandel en verschillende producties uit haar administratie, waaronder facturen en belastingaanslagen en een verklaring van de heer [naam 3] dat het gebouw sinds 2002 ononderbroken in gebruik is geweest als uitzendbureau en dat het enige dat is veranderd de naamgeving van de verschillende bedrijven betreft.
7. Het college stelt dat niet aannemelijk is dat het feitelijk gebruik van het pand naar aard en omvang sinds de datum waarop het nu geldende bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen, te weten 1 augustus 2013 (hierna: de peildatum), ongewijzigd is voortgezet. Het beroep op het gebruiksovergangsrecht kan daarom niet slagen. De activiteiten van de onderneming [onderneming 1] B.V. waren toegestaan onder het voorgaande bestemmingsplan. Sinds 29 december 2014 is op de locatie evenwel ook [onderneming 2] B.V. gevestigd, en met ingang van 24 januari 2018 ook [onderneming 3] B.V. De activiteiten van [onderneming 1] B.V. zijn sinds 25 september 2023 beëindigd. Niet is duidelijk of [onderneming 3] B.V feitelijk exact dezelfde werkzaamheden verricht als het bedrijf [onderneming 1] B.V. De stukken, voornamelijk facturen, belastingaanslagen en andere poststukken, zeggen volgens het college niets over het feitelijk gebruik. Ook uit de – niet ondertekende – verklaring van de heer [naam 3] blijkt niet hoe het pand feitelijk werd gebruikt.
8. De voorzieningenrechter overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
De voorzieningenrechter overweegt verder onder verwijzing naar vaste rechtspraak, dat wanneer een planregel duidelijk is, van de letterlijke uitleg daarvan moet worden uitgegaan. Het gebruiksovergangsrecht zoals verwoord in artikel 39.2 van de planregels van het geldende bestemmingsplan ‘ Hoofddorp Noord’ is duidelijk. De letterlijke uitleg van de planregel dient daarom te worden gevolgd.
Op grond van het overgangsrecht mag het gebruik van de grond en bouwwerk dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan (en hiermee in strijd is) worden voorgezet. Het is verboden het strijdige gebruik te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Tussen partijen is niet in geschil dat het pand op de peildatum (legaal) werd gebruikt als zelfstandig kantoor, meer specifiek uitzendbureau. Dit gebruik is in strijd met het geldende bestemmingsplan. Dat is ook niet in geschil. De letterlijke uitleg van artikel 39.2 van het gebruiksovergangsrecht is dan dat het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van zelfstandige kantoor mag worden voortgezet op grond van het overgangsrecht.
De voorzieningenrechter stelt vast dat ook het huidig gebruik van het pand zelfstandig kantoor, meer specifiek uitzendbureau is. Dit volgt uit de ‘Constateringsrapportages Gemeente Haarlemmermeer (..)’ die aan de last ten grondslag liggen. Ter zitting heeft het college ook verduidelijkt dat het college ervan uitgaat dat het pand sinds de peildatum altijd is gebruikt als zelfstandig kantoor, meer specifiek uitzendbureau.
Volgens het college heeft eiseres evenwel niet aannemelijk gemaakt dat het feitelijk gebruik dat van het pand wordt gemaakt in omvang gelijk is gebleven. Niet is aannemelijk gemaakt dat de feitelijke werkzaamheden die sinds de peildatum in het pand worden verricht precies dezelfde zijn als die op de peildatum werden verricht, aldus het college. De voorzieningenrechter begrijpt dat het college hiermee stelt dat gebruik wijzigt als de omvang van het gebruik is toegenomen en dit (wijzigen) mag alleen als de strijdigheid niet toeneemt.
Gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak van de Afdeling rust op eiseres de plicht om aannemelijk te maken dat het feitelijk gebruik van het pand sinds de peildatum niet in omvang is gewijzigd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is eiseres daarin – anders dan het college stelt – wel geslaagd. De voorzieningenrechter legt hierna uit waarom.
Eiseres heeft verklaard dat het gebruik als zelfstandig kantoor in de tussenliggende periode niet is gewijzigd, anders dan door modernisering. De voorzieningenrechter ziet geen grond hieraan te twijfelen. Ook de door eiseres overgelegde stukken geven daartoe geen aanleiding. Het college heeft niet gemotiveerd waarom eiseres het ongewijzigd gebruik niet aannemelijk heeft gemaakt. De door het college enige concrete stelling in dit verband is dat de vestiging van [onderneming 2] B.V. in het pand er op duidt dat het gebruik sinds de peildatum in omvang is gewijzigd. Daarin volgt de voorzieningenrechter het college niet, omdat het hier gaat om een beoordeling van het feitelijk gebruik. De omstandigheid dat een adres als vestigingsadres voor meerdere ondernemingen geldt, zegt op zichzelf niets over het feitelijk gebruik dat van het pand op dat adres wordt gemaakt. Daarbij komt dat eiseres in dit geval – onbetwist – heeft uitgelegd dat in het pand geen opleidingen worden verzorgd, omdat de feitelijke – opleiding gerelateerde – werkzaamheden van [onderneming 2] B.V. plaatsvinden in Friesland. Verder is door eiseres – eveneens onbetwist – gesteld dat het pand sinds de peildatum niet is uitgebreid en dus niet fysiek in omvang is vergroot en dat uit de door eiseres overgelegde stukken ook blijkt dat bijvoorbeeld het aantal telefoonlijnen niet is uitgebreid. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een sinds de peildatum ongewijzigd gebruik van het pand. Het gebruik van het pand als zelfstandig kantoor wordt derhalve beschermd door het overgangsrecht.
Het college heeft dan ook ten onrechte geconstateerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Omdat geen sprake is van een overtreding was het college niet bevoegd om handhavend op te treden tegen eiseres.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 oktober 2023 te herroepen. De aan eiseres opgelegde last onder dwangsom is daarmee geheel van tafel.
10. Omdat meteen op het beroep is beslist is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
11. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht dat is geheven voor het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening aan eiseres vergoeden.
12. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor haar proceskosten. Het college moet ook deze vergoeding betalen. De vergoeding voor proceskosten bedraagt € 2.625,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 juni 2024;
- herroept het besluit van 4 oktober 2023 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit van 6 juni 2024;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer het griffierecht van € 742,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2024.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage wettelijk kader
(geldend) bestemmingsplan ‘ Hoofddorp Noord’
Artikel 39.2
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.