ECLI:NL:RBOBR:2025:3633, Rechtbank Oost-Brabant, 24-06-2025, 24/2216

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ),

Inleiding

Het college heeft de aanvraag van eiseres om handhaving met het besluit van 30 november 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook de derde partij heeft schriftelijk op het beroep gereageerd.1.3. De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college, de gemachtigde van de derde partij en [naam] en zijn adviseur, [naam] .

Beoordeling door de rechtbank

Bestreden besluit

2. De rechtbank beoordeelt de weigering om tot handhaving over te gaan aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Het college gaat er ten onrechte van uit dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 10 augustus 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.3.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

5. Het college heeft in het bestreden besluit vastgehouden aan de afwijzing van het handhavingsverzoek. Het college acht zich niet bevoegd om handhavend op te treden omdat voor de activiteiten op de locatie [naam] geen natuurvergunning nodig is. Uit de op 3 november 2023 gehouden controle blijkt dat het bedrijf in werking is volgens de positieve weigering van 28 juni 2022.

6. In dit kader is van belang dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar jurisprudentie over intern salderen heeft gewijzigd. Dit is uiteengezet in de uitspraak van 18 december 2024 in de zaak Rendac (hierna: de 18 december-uitspraak). De wijziging houdt onder meer in dat voor intern salderen een natuurvergunning is vereist.6.1. Uit de 18 december-uitspraak volgt dat het nieuwe project in zijn geheel beoordeeld moet worden. Het nieuwe project is de activiteit zoals die na de wijziging wordt voorgezet, inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd. Van belang is of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het nieuwe project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Intern salderen mag niet worden betrokken bij de beantwoording van deze vraag. Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning nodig voor het project. Intern salderen kan wel als mitigerende maatregel aan de orde komen bij de vraag of een natuurvergunning kan worden verleend.6.2. Dit kader voor de beoordeling van de vergunningplicht is direct van toepassing in lopende handhavingsprocedures. De rechtbank moet dus beoordelen of de activiteit die feitelijk plaatsvindt nog kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning. Als dat niet het geval is, moet op basis van het kader in de 18 december-uitspraak worden beoordeeld of een natuurvergunning nodig is voor het nieuwe project. Als een natuurvergunning nodig is en de activiteit zonder natuurvergunning wordt verricht, is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft die bevoegdheid niet gedurende een overgangsperiode van vijf jaar als het gaat om gevallen die hierna nog zullen worden beschreven.

7. In deze zaak staat vast dat de activiteiten waarvoor in 2014 natuurvergunningen zijn verleend daarna zijn gewijzigd. De activiteiten die na de wijzigingen plaatsvinden, kunnen niet meer worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunningen. Dit geldt in ieder geval voor de locatie [naam] . Niet kan worden uitgesloten dat de gewijzigde activiteiten op de locatie [naam] significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat de derde partij haar activiteiten op de locatie [naam] verricht zonder de benodigde natuurvergunning. Daarmee handelt de derde partij in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit handelen is onder het huidige recht nog steeds onrechtmatig, omdat het in strijd is met artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet. Er was en is sprake van een overtreding. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden. 8. Het college is er in het bestreden besluit ten onrechte van uitgegaan dat geen sprake is van een overtreding. Dat betekent dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en om die reden moet worden vernietigd. Daarmee is het geschil echter nog niet afgedaan. Het college moet immers een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres nemen. Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat het volgens de 18 december-uitspraak gedurende vijf jaar niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de huidige bedrijfsactiviteiten op de locatie [naam] . Om die reden wil het college vasthouden aan zijn weigering om tot handhaving over te gaan. Partijen hebben over die nieuwe weigeringsgrond gedebatteerd. Met het oog op het streven naar finale geschilbeslechting, zal de rechtbank ook die weigeringsgrond beoordelen.

Geldt een overgangsperiode van vijf jaar waarin het college niet mag handhaven? 9. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraak uit een oogpunt van rechtszekerheid een overgangsregeling getroffen voor initiatiefnemers die op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen veronderstelden dat geen natuurvergunning nodig was voor hun activiteiten. De overgangsregeling houdt in dat het bevoegd gezag gedurende een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) niet handhavend mag optreden als het gaat om activiteiten:

Als aan een van deze twee voorwaarden niet is voldaan, betekent dit dat er geen overgangsperiode geldt.

10. De rechtbank zal eerst ingaan op de betekenis die de positieve weigering uit 2022 bij de toepassing van deze overgangsregeling heeft.

Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling een nuancering heeft aangebracht voor bedrijven die beschikken over een positieve weigering. Die bedrijven krijgen vijf jaar de tijd om te onderzoeken of een vergunningplicht bestaat en zo nodig een vergunning aan te vragen. Aan de voorwaarde dat sprake is van intern salderen is volgens het college voldaan omdat er een onherroepelijke positieve weigering ligt. Het college betwijfelt of de voorwaarde over de periode waarin de activiteiten zijn gestart wel aan de derde partij kan worden tegengeworpen. De derde partij wilde wel een vergunning, maar kon die toen niet krijgen. Voor zover dit een harde voorwaarde is, is het moeilijk voor het college om te controleren of alle wijzigingen voor of na 1 januari 2020 zijn gestart.

De Afdeling heeft bepaald dat de overgangsregeling ook geldt voor initiatiefnemers die voor of na 1 januari 2020 een aanvraag voor een natuurvergunning voor een activiteit hebben gedaan, waarop het bevoegd gezag na 1 januari 2020 maar voor de datum van deze uitspraak op basis van intern salderen heeft beslist dat een natuurvergunning niet nodig is (positieve weigering). De voorwaarden die in rechtsoverweging 9 zijn genoemd, maken deel uit van de overgangsregeling. Die voorwaarden gelden dus ook bij een positieve weigering.

De positieve weigering uit 2022 speelt naar het oordeel van de rechtbank geen rol bij de toepassing van deze voorwaarden. De aanvraag van de derde partij om een natuurvergunning is afgewezen omdat er volgens het college geen natuurvergunning nodig is. Deze beslissing van het college heeft geen rechtsgevolgen. Het college heeft immers geen rechten toegekend en geen verplichtingen opgelegd. De beslissing heeft evenmin tot een nieuwe referentiesituatie geleid. Het gaat alleen om een bestuurlijk rechtsoordeel. De positieve weigering is destijds niet beoordeeld door de rechtbank. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank het college niet in het standpunt dat alleen al sprake is van intern salderen omdat er een onherroepelijke positieve weigering aan ten grondslag ligt. De formele rechtskracht van een positieve weigering kan eiseres dus niet worden tegengeworpen.

Ook het vertrouwen dat door de positieve weigering is gewekt, staat niet in de weg aan een volledige beoordeling van de voorwaarden. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraak een generieke overgangsregeling in het leven geroepen met het oog op de rechtszekerheid. Daarbij gaat het om bescherming van het vertrouwen dat door de oude rechtspraak over intern salderen is ontstaan. Anders dan het college en de derde partij menen, wordt het vertrouwen dat door de positieve weigering is gewekt niet beschermd door deze generieke overgangsregeling. Als sprake is van een overtreding en de overgangsregeling niet van toepassing is, dient in beginsel handhavend te worden opgetreden. Het vertrouwen dat aan de positieve weigering is ontleend, kan naar het oordeel van de rechtbank wel aan de orde komen bij de vraag of daaraan in het licht van alle relevante omstandigheden en belangen een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken.

11. De rechtbank zal nu bespreken of is voldaan aan de voorwaarde dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was voor de gewijzigde activiteiten, omdat sprake was van intern salderen. Van belang is dat alleen sprake kan zijn van intern salderen binnen één project. Als sprake is van twee projecten, kan niet intern worden gesaldeerd. Dan moeten de gevolgen van elk project afzonderlijk worden beoordeeld.

Uit de in 2020 ingediende aanvraag om een natuurvergunning blijkt dat op de locatie [naam] 9.420 vleesvarkens zullen worden gehouden in plaats van 8.958 in de in 2014 vergunde situatie. Dat leidt tot een NH3-emissie van 9603,3 kg per jaar. Dit is aanzienlijk meer dan vergund was in 2014. Niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Voor het project is gebruik gemaakt van intern salderen met een wijziging op de locatie [naam] . Op de locatie [naam] wordt een luchtwasser in stal 1 gerealiseerd, waardoor de NH3-emissie daalt. De gestelde daling is in beginsel voldoende om de stijging van de NH3-emissie op de locatie [naam] te ondervangen.

Volgens eiseres is geen sprake van intern salderen omdat de veehouderijen op de locaties [naam] en [naam] niet samen één project vormen. De twee veehouderijen liggen hemelsbreed op ongeveer 500 meter van elkaar met daartussen ook andere veehouderijen. Over de weg is de afstand nog groter. Mest is een vrij verhandelbaar goed dat ook elders kan worden betrokken. Het afnemen van mest geeft onvoldoende samenhang om intern te kunnen salderen. Er is geen sprake van noodzakelijk met elkaar verbonden projectonderdelen.

Volgens het college en de derde partij is sprake van één project op twee locaties, die zich in elkaars directe nabijheid bevinden. De locaties zijn organisatorisch, functioneel en technisch zodanig met elkaar verbonden dat ze niet los van elkaar kunnen functioneren. Op de locatie [naam] wordt voer gemaakt voor de vleesvarkens op de locatie [naam] . De mest die op de locatie [naam] wordt verwerkt, moet op grond van het “Partiële bestemmingsplan [naam] ” afkomstig zijn van een tot dezelfde veehouderij behorende locatie en mag niet van een andere locatie komen. Alle mest die afkomstig is van de locatie [naam] wordt op de locatie [naam] verwerkt. Als er geen mest van de locatie [naam] zou worden aangeleverd, zou er minder biogas geproduceerd kunnen worden op de locatie [naam] , waardoor de WKK’s niet volledig benut kunnen worden. De stroom op de locatie [naam] komt van de WKK’s van de locatie [naam] . Het personeel van het bedrijf verzorgt de dieren op beide locaties.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de twee locaties organisatorisch met elkaar verbonden zijn. Dat is echter niet voldoende voor de conclusie dat de activiteiten op de locatie [naam] en de locatie [naam] als één project moeten worden gezien. Dat is pas het geval als sprake is van een onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten. De activiteiten op de ene locatie moeten noodzakelijk zijn voor de activiteiten op de andere locatie. Aan dit criterium is niet voldaan. De locaties liggen niet in elkaars onmiddellijke nabijheid. De afstand tussen de locaties bedraagt ongeveer 400 tot 500 meter hemelsbreed en ongeveer 600 meter over de weg.De derde partij heeft ervoor gekozen om op de locatie [naam] voer te bereiden voor de vleesvarkens op de locatie [naam] . Binnen de locatie de [naam] is daarvoor een brijvoerkeuken geïnstalleerd, die niet aanwezig is op de locatie [naam] . Dat neemt niet weg dat het voeren van de vleesvarkens op de locatie [naam] ook op een andere wijze kan worden georganiseerd. De omstandigheid dat daarvoor voorzieningen zouden moeten worden aangebracht, maakt dit niet anders. Het gaat hier om bedrijfsmatige keuzes van de derde partij. Die keuzes leiden niet tot de conclusie dat sprake is van onlosmakelijke samenhang. Er zijn ook alternatieven mogelijk voor de stroomvoorziening. De op de locatie [naam] opgewekte stroom kan ook aan anderen worden geleverd. De locatie [naam] kan ook van een ander bedrijf stroom afnemen. De mest die afkomstig is van de locatie [naam] kan ook door een ander bedrijf worden verwerkt. Uit de omgevingsvergunning van 16 juni 2020 voor de locatie [naam] blijkt dat er mest van meerdere bedrijven mag worden verwerkt. Daarbij gaat het niet alleen om twee eigen bedrijven, maar ook om andere bedrijven. Twee van die bedrijven liggen aan de overkant van de weg en leveren de mest per pijpleiding aan het bedrijf van de derde partij op de locatie [naam] . De mestverwerking is niet afhankelijk van de locatie [naam]. Gelet op het voorgaande bestaat er geen onlosmakelijke samenhang tussen de mestlevering vanuit de locatie [naam] en de verwerking van die mest op de locatie [naam] .

De rechtbank concludeert dat de activiteiten op de locaties [naam] en [naam] niet als één project kunnen worden aangemerkt. Op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht dan ook niet worden aangenomen dat voor de wijziging van de activiteiten geen natuurvergunning nodig was omdat sprake is van intern salderen.

12. Gelet op het voorgaande is niet voldaan aan één van de voorwaarden voor de toepassing van de overgangsregeling. Dat brengt al met zich dat in deze zaak geen overgangsperiode van vijf jaar geldt waarin het college niet tot handhaving mag overgaan. Het is dan ook niet meer nodig om te bespreken wat partijen over de andere voorwaarde hebben aangevoerd.

13. De slotsom is dat het college bevoegd is handhavend op te treden en dat er geen overgangsperiode van vijf jaar geldt.

Conclusie en gevolgen

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,

b. als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

(…)

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

(…)