RECHTBANK OVERIJSSEL
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats],
De minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
Samenvatting
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/3411
hierna: [eiser],
(gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
en
hierna: de minister,
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid. [eiser] heeft de minister verzocht om alle informatie die gaat over inbeslagnames van dieren door de NVWA en de LID in de periode 30 juni 2019 tot en met 1 augustus 2023 openbaar te maken. De minister heeft het verzoek toegewezen en gegevens gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten omdat hij meent dat hij geen stukken onder zich heeft die hij naar het aanleiding van het verzoek van [eiser] nog meer openbaar kan maken. [eiser] is het niet eens met de door de minister verrichte zoekslag en stelt dat het bestreden besluit niet volledig is, onzorgvuldig tot stand is gekomen en onduidelijk is gemotiveerd.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verrichte zoekslag onvoldoende inzichtelijk gemaakt en is onvoldoende gebleken dat de zoekslag zorgvuldig is verricht. [eiser] krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 6 oktober 2023 heeft [eiser] een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) ingediend bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Op
19 januari 2024 heeft de minister op dit Woo-verzoek beslist (het primaire besluit). Tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt.
Vanwege het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar heeft [eiser] de minister in gebreke gesteld en vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft dit beroep op 10 april 2025 gegrond verklaard en de minister op straffe van verbeurte van een dwangsom opgedragen om binnen vier weken een besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak.
Op 14 maart 2025 nam de minister een beslissing op bezwaar waarmee hij het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaarde en het primaire besluit in stand liet. De minister stuurde deze beslissing naar het adres [adres 1]. Op 23 oktober 2025 verzocht [eiser] de minister om betaling van de verbeurde dwangsom. De minister wees dit verzoek op 7 november 2025 af onder verwijzing naar de beslissing op bezwaar die hij meestuurde. Met de brief van 17 december 2025 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het afwijzende besluit van 7 november 2025. Dit bezwaar ligt in deze procedure niet ter behandeling voor.
Op 20 november 2025 stelde [eiser] beroep in tegen de beslissing op bezwaar. [eiser] heeft aanvullende stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 17 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser], zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister.
Partijen hebben de rechtbank op 16 oktober 2026 laten weten dat zij geen oplossing in der minne hebben bereikt en uitspraak wensen.
Beoordeling door de rechtbank
Ontvankelijkheid van het beroep
3. Omdat het bestreden besluit dateert van 14 maart 2025 en het beroep daartegen meer dan zes weken later is ingesteld, is in de eerste plaats aan de orde of het beroep ontvankelijk is.
Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt deze termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bestreden besluit is verzonden naar het adres [adres 1] en dat [eiser] al eerder, op 31 januari 2025, zijn verhuizing naar het adres [adres 2] aan de minister had doorgegeven. Dat maakt dat het bestreden besluit pas bij de toezending op 7 november 2025 aan hem bekend is gemaakt en dat de beroepstermijn liep van 8 november tot en met 19 december 2025. Met partijen is de rechtbank daarom van oordeel dat [eiser] op 20 november 2025 tijdig beroep heeft ingesteld zodat zijn beroep inhoudelijk kan worden behandeld.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. [eiser] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van informatie aangaande alle inbeslagnames, transporten en het opslaan van dieren door de NVWA en de LID in de periode 30 juni 2019 tot en met 1 augustus 2023. [eiser] heeft de minister gevraagd hoeveel dieren er bij alle inbeslagnames in deze periode tijdens transport of tijdens het verblijf bij een van de opslaghouders zijn gestorven, of bij de sterfte amnese is uitgevoerd door een veterinair deskundige en of van deze behandelingen rapporten zijn opgesteld. [eiser] heeft de minister verzocht om deze rapporten openbaar te maken. In het Woo-verzoek heeft [eiser] verder verschillende vragen aan de minister gesteld over de inzet van veterinaire deskundigen bij de behandeling van inbeslaggenomen dieren of dieren die bij een opslaghouder worden geboren. [eiser] heeft de minister verzocht om alle bestaande protocollen over de inbeslagname en het opslaan van de dieren openbaar te maken.
Met het besluit van 19 januari 2024 heeft de minister het Woo-verzoek verdeeld in twee delen. Voor zover [eiser] heeft verzocht om informatie over het aantal dieren dat in de periode van 30 juni 2019 tot en met 1 augustus 2023 bij alle inbeslagnames tijdens transport of tijdens het verblijf bij een van de opslaghouders zijn gestorven, of bij de sterfte amnese is uitgevoerd door een veterinair deskundige en of van deze behandelingen rapporten zijn opgesteld, heeft de minister besloten om de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar te maken. Volgens de minister hebben de vragen van [eiser] over het transport, vervoer, opslag en de behandeling van in beslag genomen dieren geen betrekking op het openbaar maken van documenten en is de gevraagde informatie niet neergelegd in documenten. In een bijlage bij het besluit heeft de minister wel gereageerd op de vragen van [eiser].
In bezwaar heeft [eiser] zich op het standpunt gesteld dat de beantwoording van de vragen niet concreet en nauwkeurig is, waardoor het besluit in strijd is met artikel 2.4, tweede lid, van de Woo en het motiveringsbeginsel. Ook betwist [eiser] dat de informatie waarover hij vragen heeft gesteld niet in documenten is neergelegd. Voor zover de minister geen protocollen of rapporten van veterinaire deskundigen heeft aangetroffen en openbaar heeft gemaakt, is de zoekslag onvolledig geweest, aldus [eiser]. Ook over de openbaar gemaakte stukken stelt Van de Sar dat de zoekslag onvolledig is geweest. Volgens [eiser] zijn niet alle documenten over de inbeslagname van landbouwhuisdieren openbaar gemaakt. Volgens [eiser] ontbreken er namelijk documenten die moeten zijn opgemaakt van een inbeslaggenomen en tijdens de bewaring gestorven dier waarvan hij de eigenaar was. Ook is [eiser] in bezit van een document van verwerkingsbedrijf Rendac van één opslaghouder waarop meer gestorven landbouwhuisdieren staan geregistreerd dan volgt uit de informatie die de minister openbaar heeft gemaakt.
Met het bestreden besluit van 14 maart 2025 op het bezwaar van [eiser] heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 19 januari 2024 gehandhaafd. Volgens de minister is zijn zoekslag volledig geweest omdat hij alle bij hem bekende documenten openbaar heeft gemaakt waarop het Woo-verzoek van [eiser] ziet. De minister heeft dit nagevraagd bij de afdeling in beslag genomen goederen (hierna: IBG). Op de vraag hoe wordt omgegaan met de registratie van dieren die bij de opslaghouder worden geboren, antwoordde de minister dat de registratie van dieren die tijdens de in bewaring name of in beslag name zijn geboren, plaatsvinden op het Uniek Bedrijfsnummer (hierna: UBN) van de opslaghouder. De ondernemer is tijdens deze periode nog steeds eigenaar van de dieren. Volgens de minister worden alleen in de situatie dat sectie heeft plaatsgevonden amneserapporten aan de afdeling IBG van de RVO toegestuurd. Volgens de minister betreft dit geen vraag die onder de Woo valt, waardoor hij geen documenten hierover openbaar kan maken.
Beoordeling in beroep
5. De rechtbank beoordeelt of de minister op de juiste wijze heeft beslist op het Woo-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiser].
Nagekomen stukken
6. [eiser] heeft na sluiting van het onderzoek op de zitting, nadere stukken toegezonden. De rechtbank laat deze stukken op grond van artikel 2.16, derde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (het Procesreglement) buiten beschouwing. De rechtbank ziet in deze stukken namelijk geen aanleiding om het onderzoek te heropenen.
Heeft de minister aan de doorzendplicht voldaan?
7. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de minister niet aan zijn doorzendplicht heeft voldaan. Volgens [eiser] heeft de minister ten onrechte nagelaten om (delen van) het Woo-verzoek onverwijld door te zenden naar een ander bestuursorgaan voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan.
De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn betoog. [eiser] heeft zijn
Woo-verzoek bij de RVO ingediend en de minister verzocht om informatie die onder de NVWA en de LID wordt gehouden openbaar te maken. De rechtbank merkt op dat de minister de verantwoordelijkheid draagt over de RVO en NVWA en dat hij bevoegd is om op het Woo-verzoek van [eiser] te beslissen. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat de minister de RVO en de NVWA niet heeft betrokken in de besluitvorming. Dit is ook niet aannemelijk gemaakt door Van de Sar. De rechtbank overweegt verder dat de LID een stichting is en daarmee een privaatrechtelijke rechtspersoon. De LID is daarom geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Omdat de Woo van toepassing is op bestuursorganen, valt de informatie die de LID onder zich heeft niet onder het toepassingsbereik van de Woo. De rechtbank is van oordeel dat de minister niet heeft gehandeld in strijd met artikel 4.2, eerste lid, van de Woo. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de minister de gemaakte zoekslag inzichtelijk gemaakt?
8. [eiser] stelt dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij de zoekslag heeft verricht. Volgens [eiser] is het bestreden besluit daarom onvoldoende gemotiveerd.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Bijvoorbeeld door specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. Het Woo-verzoek vormt het uitgangspunt van de zoekslag die uitgevoerd moet worden.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister hier niet aan voldaan. De minister heeft niet aangegeven met welke zoektermen hij naar informatie hij heeft gezocht, welke systemen hij daarvoor heeft gebruikt of welke functionarissen hij daarvoor heeft benaderd. Op de zitting kon de minister op vragen van de rechtbank hierover ook geen nadere toelichting geven. Daarom is sprake van een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt.
Reikwijdte van het verzoek en de gemaakte zoekslag
9. [eiser] stelt verder in beroep dat de zoekslag die de minister heeft uitgevoerd onvolledig en onzorgvuldig is. Volgens [eiser] is het ongeloofwaardig dat de minister slechts zeven documenten heeft aangetroffen over de inbeslagname van landbouwhuisdieren. [eiser] onderbouwt dat met de omstandigheid dat een van zijn landbouwhuisdieren in deze periode in beslag is genomen en in de periode van bewaring is gestorven, en dat dit dier geen onderdeel uitmaakt van de openbaargemaakte documenten. [eiser] verwijst daarnaast naar een factuur van het verwerkingsbedrijf Rendac waaruit volgens hem blijkt dat op één opslagplaats al meer gestorven landbouwhuisdieren genoemd staan dan in de geopenbaarde stukken zijn vermeld. Ook verwijst [eiser] naar een melding die de NVWA heeft gestuurd aan de eigenaar van 28 inbeslaggenomen wolvarkens. Volgens [eiser] wijzen de voornoemde stukken erop dat er meer stukken bij de minister zijn die openbaar gemaakt moesten worden. [eiser] heeft de minister verder verzocht om rapporten van veterinaire deskundigen, zoals amneserapporten, openbaar te maken als dieren zijn behandeld of een slaapmiddel toegepast hebben gekregen.
De minister heeft ter zitting toegelicht dat het Woo-verzoek van [eiser] enerzijds ruim is geformuleerd, omdat het zich niet beperkt tot gegevens over de inbeslagname van landbouwhuisdieren, maar in principe tot alle diersoorten. De minister heeft daarom ook informatie over andere inbeslaggenomen dieren zoals exotische dieren en vogels openbaargemaakt. Anderzijds is er volgens de minister weinig informatie beschikbaar, omdat er geen specifieke meldingsplicht is voor incidenten en ongelukken tijdens transport en tijdens de opslagperiode en vallen meldingen die door de NVWA zijn gedaan over incidenten of ongelukken niet onder het Woo-verzoek van [eiser]. Dat geldt bijvoorbeeld voor de melding die de NVWA heeft gedaan aan de eigenaar van de wolvarkens. Omdat het Woo-verzoek alleen ziet op gestorven dieren bij inbeslagname heeft hij alleen daarover informatie openbaar gemaakt. De minister heeft er verder op gewezen dat er geen eenduidig overzicht beschikbaar is van de inbeslaggenomen dieren en dieren die tijdens de inbeslagname gestorven zijn. Omdat de lijsten niet bestaan, is er ook geen sprake van openbaar te maken informatie. De minister stelt dat uit navraag bij de afdeling IBG is gebleken dat er geen aanvullende documenten bestaan waarop het Woo-verzoek van [eiser] betrekking heeft.
Ten aanzien van de reikwijdte van de te maken zoekslag overweegt de rechtbank dat [eiser] enerzijds vragen heeft gesteld waar de minister niet op grond van de Woo op hoeft te reageren. Het gaat dan om vragen over het proces van de inbeslagname van dieren en het transport van- en naar de opslaghouderplaatsen. De minister heeft in dat kader terecht een onderscheid gemaakt tussen de beantwoording van vragen en het openbaar maken van stukken.
Anderzijds heeft [eiser] naar het oordeel van de rechtbank gevraagd om meer documenten dan waar de minister blijkens het bestreden besluit en verweer in beroep van uit is gegaan. [eiser] heeft namelijk, als de minister zou bevestigen dat hij over documenten zou beschikken waarover de vragen van [eiser] zien, de minister ook verzocht om deze documenten openbaar te maken.
De rechtbank is van oordeel dat een Woo-verzoek geen middel is om vragen te stellen aan een bestuursorgaan en, afhankelijk van de beantwoording daarvan, te bepalen of het bestuursorgaan over bepaalde documenten beschikt en deze vervolgens openbaar moet maken. Van [eiser] mag verwacht worden dat hij duidelijk en expliciet kenbaar maakt over welke aangelegenheid, of het daarop betrekking hebbende document, hij informatie wenst te ontvangen.
Op de zitting heeft [eiser] toegelicht dat zijn belang bij het Woo-verzoek erin is gelegen dat de minister stukken openbaar maakt die betrekking hebben op de inbeslagname van landbouwhuisdieren. [eiser] heeft daarbij gevraagd om stukken, zoals amneserapporten en de meldingen die vanuit de NVWA naar eigenaren van dieren zijn gestuurd over verwondingen of sterfgevallen.
Anders dan wat de minister op zitting heeft gesteld, heeft [eiser] zijn Woo-verzoek naar het oordeel van de rechtbank niet beperkt tot informatie over dieren die tijdens de inbeslagname zijn gestorven. [eiser] heeft namelijk in zijn Woo-verzoek ook gevraagd om informatie openbaar te maken over de inzet van veterinair deskundigen of dierenartsen voor de behandeling van inbeslaggenomen dieren op de opslagplaats met een succesvolle uitkomst. Ook heeft [eiser] informatie gevraagd over dieren die bij opslaghouders zijn geboren. De informatie die [eiser] over het verdere proces van de inbeslagname heeft verzocht hadden naar het oordeel van de rechtbank daarom ook betrekking moeten hebben op levende dieren. De rechtbank is van oordeel dat de hiervoor benoemde meldingen van de NVWA aan de eigenaren van de inbeslaggenomen dieren, waaronder de melding aan de eigenaar van de wolvarkens, binnen de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen. De minister heeft dit ten onrechte miskend. De beroepsgrond slaagt.
Heeft de minister een vervaardigingsplicht?
10. De minister heeft op de zitting toegelicht dat hij niet beschikt over één overzicht van het aantal in beslag genomen dieren, de diersoorten en de vraag of de dieren tijdens het transport of op de opslagplaats gewond zijn geraakt of zijn gestorven. Er is mogelijk wel een systeem waarin deze gegevens worden bijgehouden, maar daaruit zijn geen complete lijsten gemaakt waarop deze gegevens staan vermeld. Als er geen (al dan niet digitale) uitdraai van is gemaakt, is geen sprake van een ‘document’ als bedoeld in artikel 2.1 van de Woo, aldus de minister.
De rechtbank overweegt dat de Woo de minister niet verplicht tot het vervaardigen van informatie die niet in al bestaande documenten is vastgelegd. Anders dan [eiser] heeft betoogd, is de minister niet gehouden om lijsten van gedode en gewonde dieren openbaar te maken als deze informatie niet in bestaande documenten is vastgelegd. Het maken van een uitdraai of het opmaken van een lijst op basis van de gegevens uit het systeem kan dan ook niet op grond van de Woo van de minister worden gevergd. Het betoog van [eiser] slaagt in zoverre niet.
De rechtbank is van oordeel dat als een dergelijk overzicht wel al is gemaakt, sprake is van een ‘geheel van vastgelegde gegevens’ dat wordt aangemerkt als document onder de Woo. De minister is in dat geval wel gehouden om deze informatie openbaar te maken. De minister moet dit betrekken bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar, zoals hierna verder wordt toegelicht.
Hoe nu verder?
11. De rechtbank zal het beroep van [eiser] gegrond verklaren omdat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt welke zoekslag hij heeft verricht en hij op grond van het Woo-verzoek alleen informatie over gestorven dieren heeft gepubliceerd. De minister moet daarom opnieuw op het bezwaar van [eiser] beslissen. In de nieuwe beslissing moet hij inzichtelijk motiveren hoe hij de zoekslag heeft gemaakt en welke informatie hij over
niet-gestorven dieren bij de inbeslagnames aantreft en op welke wijze hij deze informatie openbaar zal maken. Omdat [eiser] ter zitting heeft toegelicht dat zijn verzoek eigenlijk betrekking heeft op landbouwhuisdieren en de minister heeft aangegeven dat deze beperking van het Woo-verzoek de behandeling van het verzoek vergemakkelijkt, draagt de rechtbank de minister op om de zoekslag te beperken tot landbouwhuisdieren.
Conclusie en gevolgen
12. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en ondeugdelijk gemotiveerd. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing op het Woo-verzoek te nemen.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit op het bezwaar van [eiser] moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan [eiser] vergoeden en krijgt [eiser] ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934 en met wegingsfactor 1). De rechtbank stelt de door [eiser] gevraagde reiskosten op grond van de Bpb vast op
€ 21,12 voor het bijwonen van de zitting.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 14 maart 2025;
- draagt de minister op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 194 aan [eiser] moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.889,12 aan proceskosten aan [eiser].
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.J. van Heijningen, griffier, en uitgesproken in het openbaar op
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.